第一节 社会保障概述

一、社会保障制度的产生

一般来说，社会保障制度是国家和社会对生活困难的社会成员予以物质帮助，保障其达到最低生活标准、维持生存或恢复生产的目的。Www.Pinwenba.Com 吧作为一项制度，社会保障是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步的重要标志之一。

1.发展概述

社会保障制度是与社会文明发展进步相伴而生并逐步完善的制度体系。为了使社会协调有序、稳定、均衡地发展，除原始社会以外的任何社会形态都必须解决社会保障问题。这主要是因为任何社会都存在着许多非个人所能承担的风险因素，比如自然灾害、战争损坏、疾病伤残、年老丧失劳动能力等，这就客观上要求一定的社会保障，即由政府作为社会力量的代表对遭受灾害或难以维持基本生活条件的社会成员进行帮助。这项制度对维持社会稳定、体现人道主义、战胜自然灾害、恢复发展社会生产等意义重大。

（1）资本主义以前时期。古巴比伦时期，国家开征专供救灾之用的赋税；在古希腊，社会设“公共柜”，积累平时余钱作为战时伤亡者的抚恤费；中世纪欧洲主要国家的城市中曾出现过各种行业行会，以开展对行会会员多方面的扶持为目的；我国古代也有过“义仓”制度，以起到“积谷”“备以防患”之效。“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”，“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”。这些古语表达了古人对美好和谐社会的憧憬，也反映出人们对良好生活保障的期待。新中国成立后，我们建立了与计划经济相配套的社会保障制度，但当时的保障水平比较低，效率不高。改革开放以来，尤其是党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标后，我们开始探索建立健全与市场经济相适应的社会保障体系，并相继建立起医疗保险、养老保险、失业保险和工伤保险等制度。

（2）资产阶级工业革命以来。现代社会保障制度起始于工业革命的首创国英国，而世界上第一个完整的社会保障制度创设于19世纪80年代的德国。1883年5月31日德国通过了第一部社会保险法律《疾病社会保险法》，之后陆续通过了《工伤社会保险法》《老年和残疾社会保险法》等。经过100多年的发展，它已成为现代国家不可或缺的重要的社会经济制度。轰轰烈烈的欧洲工业革命颠覆了原有的社会经济秩序。除天灾**风险之外，工业化大生产伴生出前所未有的风险，如因公受伤、职业病救治、失业、重大疾病、养老问题等，特别是劳动工人对生存发展权利的斗争，此起彼伏，资本家也有对恢复及维持自己公司再生产的需要，国家或政府自身也对社会稳定存在极大渴求，多种力量汇聚于一道，最后形成一项共识：建设一项覆盖社会各阶层、辐射社会各方面、标准或低或高的社会保障制度。

2.现代社会保障的类型

概括起来，目前世界各国的社会保障模式大体有四种类型：

（1）福利国家型。它以提高全民福利为目标，政府对公民全面提供从生老病死，到衣食住行各个方面的福利服务，远远超出一般社会保险保障范围。挪威、瑞典等北欧国家就属于这种类型。

（2）社会保障型。它把社会保障作为发展社会经济的目标之一，追求社会保障与经济发展之间的平衡，以社会保险为社会保障制度的主干，为促进本国的经济发展采取增进社会福利的措施。德国和日本等是这类国家的代表。

（3）纯粹社会保险型。它在保障水平上远低于前两类国家，实施这种制度的国家以实现经济的高效率作为社会保障政策的依据和重点，把社会保障作为实现经济目标的一种手段和方法，主要发展旨在保障国民基本生活水准的社会保险项目，以提供稳定的社会环境。美国是典型代表。

（4）公办自我保障型。强调个人自我筹资为主，政府立法强制实施。典型代表是新加坡和智利。

二、社会保障的概念

“社会保障”一词最早出现在美国1935 年颁布的《社会保障法》中，指根据政府法规建立的项目，主要有为个人谋生能力中断或丧失的保险，为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支的保障等。德国认为社会保障是社会公平和社会安全，是对竞争中不幸失败的失去竞争能力的人提供基本的生活保障。英国是对社会保障首先赋予了普遍性和类别原则，认为是代表社会进步的政策的一个组成部分，其目标被定为消除贫困，并概括为国民在失业、疾病、伤害、老年及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障。日本是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障的途径，对陷入生活贫困者，通过国家援助，保障其最低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的生活。国际劳工组织认为，通过一定组织对其成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金，预防或治疗疾病，失业时资助并帮助重新找到工作。我国将社会保障定义为具有经济福利的、社会化的国民生活保障系统。

社会保障与一个国家经济社会持续健康发展密切相关，与民生事业和社会财富分配密切相关，其宗旨在于实现国家的长治久安与增进国民的终生福祉，必须坚持“公平、正义、共享”的建制理念，遵循普遍性、统一性、互助共济性、可持续发展、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担六大原则。

综上所述，社会保障制度是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，运用社会化的保障手段，对社会成员特别是生活有特殊困难的人的基本生活给予保障，是帮助社会全体成员应对经济社会各类风险的安全制度，是社会政策和社会立法的重要组成部分。一般由社会救济、社会保障、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累等方面组成。概念中包含三个要素：一是福利性，即从经济利益关系来看，受益者的所得一定大于所费；二是社会化行为，社会保障的主体是以政府为主导的宏观主体，还包括社会慈善组织、基金会等；三是以保障和改善国民生活为根本目标。

三、社会保障制度的功能

社会保障体系的基本功能在于为社会成员的生产和生活提供保障，体现在调节社会贫富差距、调节社会经济运行、不断提高生活质量等。具体来说，社会保障制度有以下四个作用：

1.“安全网”作用

社会保障制度的核心功能在于保障社会成员在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本收入和基本医疗不受影响，使无收入、低收入及遭受各种意外灾害的民众有基本的生活来源，满足基本生存需求，解除他们的后顾之忧，筑起一道“安全网”。

2.“平衡器”作用

社会保障制度具有收入再分配的功能，发挥“调高补低”作用，即调减高收入群体的部分收入，提高低收入群体的收入标准，适当缩小社会不同区域、行业和阶层成员之间的收入差距，使差距保持在社会可接受的适度水平。这样，不仅能够增加社会整体的福利水平，而且能够促进社会的公平正义。政府兴办社会公益事业，积极鼓励先富的人帮助困难群体，可以融洽社会各阶层的关系，使不同阶层人群和谐相处、共同进步。

3.“助推器”作用

完善的社会保障制度，有利于提高劳动者素质，促进劳动力的有序流动，一定程度上能够激发市场经济的活力，熨平经济波动，推动经济持续平稳发展，引导消费结构，平衡社会供需总量。

4.“稳定器”作用

完善的社会保障制度，能够为劳动者建立应对各种风险的保障措施，帮助他们化解各种市场风险，避免因生活缺乏基本保障而引发一系列矛盾，从而维护社会的稳定。

四、建立社会保障体系必须遵循的原则

1.社会保障水平与生产力发展水平相适应原则

建立社会保障制度确定社会保障水平，不仅要考虑到需要，更要考虑到可能，要与社会生产力发展水平相适应。社会保障是刚性需求，有一定的“养懒汉”功能，提高容易降低难，不能时起时落，时上时下。坚持这条原则，也是世界各国开展社会保障实践的经验。当前，发达国家社会保障事业中遇到的最大问题是开支增长过快，国家负担过重，反过来影响了经济的发展。发展社会保障事业的目的之一在于促进生产力发展，动用社会力量帮助困难者恢复和发展生产，而不是使其养成依赖思想。若人人都只靠社会保障，必然坐吃山空。因此，在考虑社会保障补助水平时，要立足当前，面向未来，将需要与可能兼顾起来。

2.权利与义务相结合原则

社会保障的主体方式是社会保险，与商业保险具有共同的本质属性，要遵循保险的基本规则，即谁投保谁受益、权利和义务相统一、不投保者不受益。因此，社会保险的受益者首先要尽义务，即按法定的标准缴纳社会保险费，取得享受保险利益的资格与权利，待所投风险发生时方可受益。当然对于那些没有能力参加保险或生活水平处在绝对贫困线以下的人，应当由国家出面给予必要的救济和补贴。贯彻权利和义务统一原则，有助于强化公民的投保意识，使每个公民从关心个人长远利益上来关注保险待遇，提高正确应对未来不确定性的意识，建立起国家、单位和个人三方共担风险的保障经费筹措机制。

3.公平与效率相结合原则

社会保障是增强社会成员有安全感的稳定机制，首先要保证公平，即在社会保障制度下，即使没有收入来源或收入极低的社会成员，都有从社会获得基本生活资料的权利，使每个劳动者在年老、失业、生病、伤残或死亡时都能满足其基本生活要求，否则社会保障就会失去其本来意义。其次，社会保障必须考虑效率或激励原则，即在制定保费标准时，要按收入水平制定不同缴费比例，收入高者多缴，享受的待遇也高，反之亦然。保证效率就是要让对社会贡献大的成员，享受较高的社会保障待遇，这样才会激励劳动者更好地工作，做社会发展的促进派。效率优先决不可少，因为当今市场经济条件下，劳动仍是劳动者谋生的基本手段，价值规律必然起作用。经营好的单位和经营差的单位相比，其社会保险待遇理应好些；劳动好与劳动差的职工相比，其保险待遇也要高些。如果不体现这一区别，职工退休时拿一样多的退休工资，无疑是打击先进，鼓励落后。当然，这种保险待遇差别应该有一定的度，社会保障只能保障人的基本生活需要，如果失业救济金比就业时的工资还高，人们就不去工作，宁肯失业了。这种保障，不仅没有效率，也丢了公平，那就违背了社会保障的本意。总之，公平和效率原则要相互协调配合，强调公平时，不要忽视效率；强调效率时，也不要忘了公平。这既是社会保障制度本身所必需的，也是发展生产力所必需的。

4.我国社会保障制度建设要遵循的一般要求

我国的社会保障体系建设，是在充分考虑现阶段社会经济发展状况，有效借鉴西方市场经济社会保障经验的基础上进行的。因此，我国在遵循上述社会保障制度一般原则基础上，还提出了以下具体要求：①坚持基本社会保障的标准与我国经济发展水平及各方面承受能力相适应的原则。②社会互济与自我保障相结合。③坚持城乡有别和体现经济发展不平衡的原则。④坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则。⑤坚持由近及远，逐步完善的原则。⑥政策要统一，政事要分开的原则。⑦管理和营运相分开。⑧服务社会化。⑨当前和长远相结合。

【阅读资料8.1】对我国社会保障“政策统一，政事分开”原则的理解

我国社会主义市场经济体制下的社会保障制度，是在改革原先计划经济社会保障制度的基础上进行的。因此，必须正视既有国情，做到“政策统一，政事分开”。

原先实行“块块”保障做法的基层政府（主要是县乡两级），其经济实力较弱，负担较重，资金筹集较困难；实行“条条”保障做法的，如铁路、邮电等部门，是经济实力较雄厚，负担较轻的部门。这种条块分割体制，使得全国范围的保障政策不统一、多头管理、机构庞大、资金浪费严重，而且保险基金不能在全社会范围调剂使用，大大削弱了社会保障制度的功能，影响了整个社会保障事业的发展。上述弊端在改革过渡时期难以有效避免。

目前我国新社会保障制度的建设已全面铺开，范围、保障项目、运行机制已逐步完善，因而急需实现社会保障政策的统一性。社会保障作为国家的社会、经济政策的体现和特定的分配手段，涉及广大公民的切身利益，维系着社会经济的发展和政治的安定，应由政府统一管理。保障基金的筹集、运作、计发等方面，均应做到统一政策、统一制度和统一管理。但是，强调社会保障政策的统一性原则并不是所有事务都由政府来统一操作，还需坚持政策管理部门与保障业务事务运作部门分开进行，即政策部门要专门研究、制定并完善政策规定，而不得从事保障事务的具体操作，如保障基金的收支，应由相对独立的基金管理机构去运营。事务运作部门要管理规范，严格遵循运作程序，科学决策，高效运营，确保社保基金保值增值，并接受审计部门依法审计。只要坚持这一原则，就能避免社保资金的浪费与流失，保证社会保障基金的安全性与效率性。

五、社会保障体系的主要内容

社会保障体系是指社会保障系统各有机组成部分之间相互联系、相辅相成所形成的总体。从世界范围看，社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚安置和社会互助、个人储蓄积累等。

（一）社会保险

社会保险是以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业和死亡等事件为保险内容的生活保障政策，强调受保障者权利与义务的结合，采取投保者、受益者、雇主单位等共同缴款、强制实施的方式，目的是解除劳动者的后顾之忧，维护社会安定。社会保险在社会保障体系中居于核心地位，是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的主体支撑。社会保险要借鉴商业保险的基本精神。商业保险在预见并减少危险、补偿损失、保障生活、安定社会方面，与社会保障制度有相通之处。特别是商业保险投保水平可高可低，多投保多受益，能够满足人们更高层次和多样化的社会保障需要，有利于提高社会保障的整体水平。因而要大力发展商业保险，完善人寿保险、补充医疗保险、人身意外保险等险种，为群众提供更多更好的服务。

1.社会保险的特点

（1）社会保险的客观基础，是劳动领域中存在的风险，保险的标的是劳动者的人身。

（2）社会保险的主体是特定的，包括劳动者（含其亲属）与用人单位，即社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者。

（3）社会保险属于基本性的社会保障，目的在于保障社会群体的基本生活需要。

（4）社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失，维持劳动力的再生产。

（5）社会保险属于强制性保险。用人单位及劳动者、财政部门和社会三部分，必须依法按期缴纳，确保资金来源稳定。

（6）保险对象范围限于职工，不包括其他社会成员。

（7）保险内容范围限于劳动风险中的各种风险，不包括财产、经济等风险。

2.社会保险项目

社会保险项目是对各主要保险项目的设定，即决定对哪些特定的劳动危险事故提供物质生活保障。主要有老年退休保险、医疗社会保险、疾病社会保险、伤残社会保险、失业社会保险、生育社会保险、死亡和遗属社会保险等。

（1）老年退休社会保险。这是为因年老丧失劳动能力的社会劳动者提供基本生活保障和一系列社会性服务的项目。凡是达到法定退休年龄、就业年限或缴纳保险费年限的社会劳动者，都有权享受老年退休社会保险待遇，主要包括退休后的生活费用，为其提供必要的日常生活管理与服务，其主要目的是确保老年劳动者的生活权利。

（2）医疗社会保险。这是为社会劳动者及供养直系亲属提供医疗费用和医疗服务保障的项目。凡社会保险法定成员（包括被保险人的供养直系亲属），因病伤需治疗时，都可以从医疗社会保险获得免费或减费的治疗、药品供应和护理服务，其主要目的是促使劳动者尽快恢复健康，并承担其因患病、负伤而增加的额外开支。

（3）疾病社会保险。这是为社会劳动者因患病丧失劳动能力时提供基本生活保障的项目。凡保险成员经指定医疗机构确诊患病，在疗养期间均可获得一定数量的保险金作为生活补助之用。其主要目的是使患病劳动者个人及家庭的正常生活不受过大影响，以利于治疗疾病和恢复健康。

（4）伤残社会保险。伤残社会保险是为社会劳动者因工或非因工负伤，以及由伤、病而致残从而丧失劳动能力时，提供必要的物质生活保障的项目。凡社会保险成员，由劳动管理部门和指定医疗机构（或伤残鉴定机构）确定其负伤性质和残疾程度者，均可按规定获得一定数量的保险金给付。设立伤残保险的目的，一是向因伤丧失劳动能力的人及其子女提供的保险金；二是为了维持、改善和恢复职工的工作能力。

（5）失业社会保险。这是为社会劳动者因非本人自愿而失去劳动机会，从而丧失正常工资收入来源时，提供必要的物质生活保障的项目。凡社会保险成员经资格审查确定为失业人员时，都可根据其就业年限和缴费情况，在规定期限内获得一定数额的失业补助或救济保险金，以及转业培训和转业介绍、生产自救的资助等。其主要目的是维持失业人员及其家属的基本生活，提高劳动力的素质，以及为其早日重新就业提供必要的条件和机会。

（6）生育社会保险。这是为妇女劳动者因生育子女而暂时丧失劳动能力、失去正常工资收入来源时，提供基本生活保障的项目。凡社会保险中的妇女成员，在合法生育前后的一定时期内，都可以从社会保险获得一定的生活补贴保险金。其主要目的是保护妇女劳动者及其子女的身体健康，并适当补偿其因生育而造成的收入损失。

（7）死亡和遗属社会保险。这是为社会劳动者死亡时提供必要的丧葬费用补贴，以及为死亡劳动者的供养直系亲属提供抚恤金的项目。凡社会保险成员在因病、伤死亡后，均可按规定获得必要的丧葬费用补贴，其供养直系亲属可依死亡劳动者生前的收入状况或维持其基本生活的费用需要，获得一次性或长期性的生活补助。其目的除对死亡劳动者尽最后的保障义务之外，更主要的是对其供养直系亲属提供生活保障，使其正常成长或生活安定。

（二）社会救助

社会救助是国家和社会依照政策和法律规定，向那些因各种原因（如自然的、社会的、个人的）导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人，提供各种形式援助的一种社会保障制度。社会救助的目的在于保障被救助者的最低生活需要或曰扶贫。社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。社会救助的对象，主要是失业者、遭遇不幸者。社会救助是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救助对象按规定向他们提供的社会援助。社会救助基金来源于国家及社会群体，主要通过政府财政拨款，保障生活确有困难的穷困者最低限度的生活需要。

1.社会救助项目

目前我国存在的社会救助项目主要包括四方面：救灾、救济、扶贫和五保。

（1）救灾是为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而提供的社会援助。

（2）社会救助分为定期定量救济和临时救济两种。享受定期定量救济的对象主要有三种人：城镇中无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人，有严重残疾的人，未成年的孤儿和部分农村五保对象；符合救济条件的精减退职老职工；符合党中央、国务院有关文件规定的需要特别给予救济的人员。城镇中的贫困人口，特别是城镇中的流浪乞讨人员的生活救助问题，是改革开放以来出现的新问题，也纳入救济范围。

（3）扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。

（4）五保是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。

2.社会救助的特点

基于扶贫性突出的特征，产生社会救助的两大特点：

（1）全部费用由政府从财政资金中解决，接受者不需要缴纳任何费用。

（2）享受社会救助的受保人，需要接受一定形式的经济状况调查，国家仅向符合救助条件的个人或家庭提供救助。

（三）社会福利

社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标，它把社会保障推上最高阶段。目的在于增加群众福利，改善国民的物质文化生活。社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。我国的社会福利是指国家和社会通过社会化的福利设施和有关福利津贴，以满足社会成员的生活服务需要并促使其生活质量不断提高和得到改善的一种社会政策。英国把社会福利定义为旨在保障全体国民的物质和精神的最低生活水准而由政府提供的各项社会服务的综合。20世纪以前，西方的社会福利是建立在自由主义、个人主义和私人善行基础上的行动，为少数人提供服务。20世纪以后，社会福利成为一种社会化行为。

（四）社会优抚安置

社会优抚安置是社会保障的特殊构成部分，是实现社会保障的特殊纲领。社会优抚安置目的是优待和抚恤，由国家代表人民对为社会做出贡献的特定人群及其家属给予奖励和抚恤。社会优抚的对象是属于军人及其家属，是社会的特殊阶层。社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待。社会优抚的基金来源是国家财政拨款。

（五）其他社会保障

其他社会保障主要有职工福利、慈善事业、家庭保障等非制度化保障项目，简单介绍如下：

1.职工福利

职工福利是以企业或社会团体为责任主体，专门面向内部职工的一种福利待遇，本质上属于对职工的激励机制范畴，是职工薪酬制度的重要补充。

2.慈善事业

慈善事业是建立在社会捐献基础上的民营社会化保障事业。

3.家庭保障

家庭保障是指由家庭提供的对家庭成员的生活保障，包括经济保障、服务保障和精神慰藉等内容，是一种非制度性的、非正式的而又天然的国民生活保障系统。

党的**报告中指出：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。 促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。这为我国进一步建立健全适应社会主义市场经济体制需要的社会保障制度指明了方向。