第三节 我国社会保障制度改革的目标

党的十八大报告提出，要“统筹推进城乡社会保障体系建设”，要坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。Www.Pinwenba.Com 吧这是我国社会保障制度改革要在2020年务必达到的明确目标。

一、**以来我国社会保障制度建设取得的重大成就

从2002年党的**召开至2012年党的十八大召开，整整十年。这期间国家推出了多项社会保障制度，使得我国社会保障制度框架日益健全，城镇居民养老、医疗等各项保障普遍有所加强，农村居民的各项保障也逐步纳入到社会保障体系当中，可以说，成就巨大。概括为三个方面：

1.制度从无到有

从制度全覆盖的角度来说，如今我们的社会保障项目已经比较全面，建立了针对社会各个群体的相应保障制度，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等。

2.实际覆盖人数从少到多

十年来，社会保障制度实际覆盖的人数越来越多，几乎接近全覆盖。

（1）医疗保险包括三项制度：职工医疗保险、城镇居民医疗保险和农村新农合。据人力资源和社会保障部统计，截至2011年底，我国基本医疗保险实现全覆盖，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保人数合计超过13亿人，比2005年增长近三倍；全国工伤保险参保人数已达1.7亿人，其中相当一部分为农民工。覆盖面基本上达到95%。按一般意义来说，覆盖95%以上就可以称作“全覆盖”。

（2）养老保险是从2010年才开始在农村和城镇范围出台的，原来计划必须经过几年时间才能实现全覆盖，但是，中央决定“加速覆盖”的过程，争取到2012年底，能够使农村和城镇没有工作依靠的老年人均能够全覆盖。这个数字很庞大，农村和城市的老年人共有约1.6亿，他们原来没有养老金，现在国家保证他们每月能够按时足额领到养老金。截至2012年9月底，全国基本养老保险已覆盖7.48亿人，其中，全国城镇职工基本养老保险参保人数达到2.99亿人，“新农保”(新型农村社会养老保险)和“城居保”(城镇居民社会养老保险)参保人数达到4.49亿人。1.24亿城乡老年居民按月领取养老金，“新农保”和“城居保”在全国范围基本实现“制度全覆盖”。

3.保障水平逐渐提高

从保障水平来看，也在逐渐提高。

（1）企业职工的养老保险，中央政府出资，连续八年，每年增加100元，提高10%左右。养老保险的水平在十年之内翻了一番，这样的提高力度，以前从来没有过。

（2）医疗保险的报销比例逐年提高。职工住院报销的比例，全国大部分地区已经达到75%左右。农村和城镇居民现在住院报销比例接近70%。此外，原来城乡居民有些门诊费还不能报销，现在也计划按50%的比例给予报销。

（3）今年开始部署试点，增加大病保险，就是对居民的一些大病、超大病（如癌症、白血病等大病），争取在原来“不封顶”基础上，能够对他们自己支付的部分再报销50%。总的来说，无论是医疗、养老，待遇水平都有大幅提高。

4.管理经办能力逐步提升

十年来，国家支持整个社会保险制度运转的管理经办能力不断提高。随着参保人员从城镇职工扩大到居民，参保人数从四个亿扩大到十几个亿，规模和速度不断扩大，这就需要我们从省、市、县到乡、到村，从城市到社区，各级都要具备相应的管理经办机构、专门的管理人员，特别是需要一套支持经办社会保险事务的管理信息系统，社会保障卡就是方便群众就诊和领取养老金的信息一卡通。经办能力的提升，也是一个很大的成就。上海、北京等大城市，已经实行实时结算，在这一点上，我们的信息管理系统甚至比西方发达国家还先进。

总之，2002~2012年的十年，是我国社保体系建设迅速推进的十年。一个具有中国特色、覆盖城乡居民的新型社会保障体系已经形成。然而，保障水平存在差距、公平性和规范性有所欠缺、统筹层次还不高、转移接续还不够畅通等问题，仍对社会保障事业的发展形成挑战。

二、十八大描绘的社会保障制度改革新目标

十八大报告指出，应在“坚持并巩固普惠性的基础上，进一步增强社会保障体系的公平性，让人民共享改革发展成果”，这是未来一段时期，我国社会保障制度改革要完成的新目标任务。

（一）织起全覆盖“保护网”

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。在科学发展观战略思想指导下，由于党和政府在制度建设上坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，一个具有中国特色并覆盖城乡居民的新型社会保障体系已经形成，并开始从试验性状态走向定型、稳定发展的新阶段。这张世界上覆盖人口最多的社会保障网络，覆盖养老、医疗、就业、社会救助和福利等领域，有效发挥了社会建设“助推器”、“减震器”、“稳定器”和“安全网”的作用。今后关键是一以贯之地加以落实，毫不动摇地执行下去。

（二）城乡统筹需进一步推进

尽管覆盖城乡居民的社会保障体系已经形成，但社会保障事业的改革发展仍面临一系列挑战，包括制度碎片化、保障水平存在差距、公平性和规范性有所欠缺、统筹层次不高、转移接续不畅等问题。目前，社会保险领域涉及城乡的主要社保制度共有四组，包括城乡居民医保和职工医保、城乡居民养老保险和职工养老保险、城乡医疗救助、城乡低保。而且养老保障制度方面也有三个系统并行运转，即“新农保”“城居保”和城镇职工基本养老保险。在特定发展阶段，可以采取“城乡分别设计和实施”“相对较低的统筹和融合度”做法。然而，由于目前我国城镇化率已经超过50%，劳动力和居民在城乡之间流量增大、流速加快，城镇化提速越来越明显，这些因素使得涉农社会保障制度的供给不足的矛盾凸显，重复参保、重复建设、公平性欠缺等问题初现端倪，急需按照城乡统筹，缩小差距的原则，加快推进政策、制度、体制层面的一体化。否则，城乡之间、地区之间、不同群体之间的差距，不但不会减小，反而会加大，实现“全民共享发展成果”的目标就会落空。因此，立足新时期新阶段，我们必须在更高层面、更大强度上，加快打通城乡社会保障制度的转换路径，加快城乡统筹步伐。

（三）切实增强社保体系的公平性

“增强公平性”是统筹推进城乡社会保障体系建设的重点之一，也是人民群众对社会保障的重要期待。中国社会保障体系的建设与发展，要在“坚持并巩固普惠性的基础上，增进公平性”，使这一制度从“形式普惠”走向“实质公平”，让全体人民共同合理分享发展成果。

1.把握加快实现机会公平的过程

在我国城乡二元结构下，社会保障不公平的情况长期存在，但过去十年的变化发展显示，社会保障体系已经在通向机会公平的路上跨出历史性一步。对城乡居民来说，社会保险从无到有，养老保险和医疗保险从指定人群享有到全民制度覆盖，这就是加快实现机会公平的过程。

2.把握好缩小城乡保障标准的空间

与农村居民相比，城镇居民享受的社会保障项目更多、覆盖面更大，社会保障的标准和层次也更高。在缩小城乡保障标准方面仍有很大空间，在制度建设方面应更多体现公平性。

3.注意弥合城乡待遇差异

在增强公平性方面有不少需要重点关注的问题。比如养老保险和医疗保险方面，应弥合城乡待遇差异，实现企业与事业单位双轨制并轨，逐步消除不同人群在基本保障上的不公平。

4.搞好社会福利公平

一是要加强顶层设计和制度整合，改变社会福利制度城乡分割、区域分割、人群分割状态。二是要加强社会救助、社会福利、慈善事业与社会保险之间的配套衔接，形成梯次保障结构，促进各相关政策措施在保障对象、保障政策、保障标准、保障资金、服务管理网络等环节的互联、互动、互补，形成整体推进合力。

总之，公平正义是构建社会主义和谐社会的基本要求，而社会保障是实现社会公平正义的重要途径。当前，应把增强公平性放在社会保障体系建设的首位，实现各类群体的全覆盖，逐步提高社会保障总体水平，着力缩小地区差别和城乡差别。特别要注重机会公平，在做出适当普惠式制度安排的同时，加强社会保障的激励约束机制，明确政府、用人单位、个人和社会的责任。

三、建立覆盖城乡居民的社会保障体系的现实选择

在完善我国社会保障体系的过程中，政府首先要发挥主导作用。根据我国基本国情和经济社会发展的实际，积极借鉴世界其他国家的发展经验，探索中国特色的社会保障事业发展模式，既尽力而为又量力而行，逐步实现覆盖城乡居民的发展目标。

1.我们必须建设与中国特色社会主义制度相适应的社会保障体系，实行“三步走”发展战略

第一阶段（2008~2012年），初步构建基本保障制度支架（覆盖全民的社会救助、医疗保障与养老保险体系）；第二阶段（2013~2020年），实现整个社会保障体系全面定型、稳定发展；第三阶段（2021年至本世纪中叶），全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会。

2.中国特色社会主义的社会保障体系建设，实行“三步走”发展战略的基本依据

主要有三个依据：

（1）从现实国情出发。我国处于社会主义初级阶段，存在地区、城乡、行业之间发展不平衡的现实国情，这决定了我国的社会保障体系建设不可能一蹴而就，而必须从建立健全基本社会保障制度开始，经过整个社会保障体系全面定型、稳定发展的阶段，再进入高水平的社会主义福利社会。

（2）满足城乡居民对社会保障的普遍需求。基于城乡居民社会保障需求不断提高的现实，社会保障从“雪中送炭”发展到公平普惠是客观规律。

（3）社会保障体系建设要服从于国家宏观发展战略，与经济社会发展进程同步。“到2020年实现整个社会保障体系全面定型、稳定发展，比较充分地满足城乡居民的社会保障需求”，这个目标任务是与全面建设小康社会的目标相适应的。“到本世纪中叶全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会”，是服从并服务于“我国在本世纪中叶达到中等发达国家水平、成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”这一战略目标的。这个“三步走”战略指导着各个子项目的战略规划，从而在最终完成的各子报告中均有相应的体现。